2003年，《行政程序法》列入十届全国人大常委会五年立法规划，但至今尚未启动，原因之一是理论和实务界对中国是否已经具备制定行政程序法的社会条件存在不同意见。一部法律制定，尤其是在缺乏程序土壤的中国，行政程序立法是否具备必要的法制条件，也即类似规范在我国法律体系中的成熟度仍然是一个缺乏实证分析的问题。本文旨在通过对我国现行法律规范体系中有关行政程序的规定进行梳理，提供一幅我国行政程序立法状况的白描，并在此基础上，对我国制定统一行政程序法的社会法制条件进行分析。
　　本文以《湖南省行政程序规定》为范本，选择其中重要的程序，提取关键词，通过对法律法规库进行检索的方式，揭示我国现阶段行政程序的立法状况，探索相关制度的立法规律。《湖南省行政程序规定》共九章一百七十八条，第一章是原则，第二章是行政程序中的主体，第三章至第九章是关于行政程序的具体规定。本文从《湖南省行政程序规定》的文本中选择行政决策程序、规范性文件、行政执法程序、行政听证、行政公开、行政监督、责任追究共7个词语作为本文分析的程序制度和关键词。
　　本文选择“北大法宝——《中国法律检索系统》”作为检索信息库。作为本文分析的样本库主要来自其中两个子数据库，一个是《中国法律法规规章司法解释全库》，包括了全国人大（常委会）、国务院、各部委、最高人民法院、最高人民检察院批准和颁布的各类现行法律、行政法规、部门规章、规范性文件、司法解释118531条；另一个是《中国地方法规规章库》，包括了全国各省、自治区、直辖市、省会城市、国务院批准的较大市等地方人大(常委会)、地方政府和其他机构颁布的地方性法规、规章、规范性文件，民族自治地方的自治条例和单行条例以及部分地级市颁布的规范性文件310264件。
　　本文使用的检索方法有两种，一个是标题关键词检索，一个是全文关键词检索。本文分析的对象是我国现行有效的法律规范，因此在检索时均设定“现行有效”作为时效性的条件。本文引用法律规范后标注的时间，除非另有说明，均为数据库所标注的发布日期。本文检索的法律规范截止到2009年10月16日前该数据库收录的规范。
　　一、重大行政决策
　　《湖南省行政程序规定》第三章第一节是关于重大行政决策的程序规定，本文以“行政决策”、“重大行政决策”、“重大事项决策”为关键词进行全文检索，目前尚无法律对此进行规定。规范行政决策的国务院法规性文件有2部， 2部部门规章规定做出涉及重大公共利益的行政决策前，有必要的应组织听证，并规定了听证程序， 74份部门规范性文件提出建立健全行政决策程序或者完善行政决策机制，其中10个国务院组成部门、3个国务院直属机构、2个部委管理局对行政决策中的专家咨询、听证等程序做了规定，但目前绝大部分部门没有对决策程序做专门规定。
　　地方上，2个较大市制定的地方性法规中有条款规定完善行政决策机制和决策听证程序，《深圳市预防职务犯罪条例》（2005年4月1日施行）、《大同市行政执法责任制条例》（2004年7月1日施行）。7个省级政府、11个较大市更以地方政府规章的题目就是关于行政决策程序的，专门针对重大事项决策程序进行了规定， 42份规范性文件单独就行政决策的专家咨询、公示、听证、评估等程序进行规范，其中省级政府发布3份，省级政府职能部门发布5份，市级政府发布33份，市级政府职能部门发布1份。经笔者统计，至今已经有10个省级地方：湖南、青海、江西、天津、广西、甘肃、重庆、云南、黑龙江、四川，20个较大市以规章或者规范性文件形式针对重大行政决策程序制定了专门规定，占省、自治区、直辖市总数的32%，占较大市总数的41%；其中以地方政府规章形式制定的占省级地方总数的23%，占较大市总数的22%。
　　从行政决策的地方立法时间看，2003年之前零星出现，2004年之后增长迅速，2008年达到历史峰值。从立法形式看主要有两种，少数是制定行政程序的一般性规定，多数则是针对行政程序中的专门制度进行规范。在笔者收集到的19件专门以行政决策为题的地方政府规章中，对行政决策程序作综合规定的7件，占37%；其他12件都是单独规定决策中涉及的具体制度，在54件地方政府规范性文件中，对行政程序进行综合规定的18件，对具体制度进行规定的36件，是前者的2倍。促进地方对行政决策进行立法的直接动力是《国务院关于全面推进依法行政的实施纲要》（以下简称《纲要》）和《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，其中确立的重大决策听取意见、听证、合法性审查、集体决定、实施后评价、责任追究六项制度在地方层面均有体现，但规范化程度不尽相同，听证制度的规范化程度最高。
　　二、规范性文件
　　《湖南省行政程序规定》第三章第二节规定了“制定规范性文件”的程序，笔者以“规范性文件”为关键词进行标题检索后发现，有关规范性文件制定的法规性文件1部，国务院部门对规范性文件的制定、备案等程序进行规定的比较少，只有部门规章3部、部门规范性文件5部。标题中含有“规范性文件”字样的地方性法规共15件，标题含“规范性文件”的地方政府规章70件。
　　2000年之前，有关规范性文件零星地开始出现，自2002年开始，地方政府规章中关于规范性文件的数量增加迅速，至2005年达到历史最高值，当年制定15件，以后逐年下降。以地方性法规形式进行规定的只有少数地方。
　　从层级看，国务院部门对规范性文件给予关注的不多，不足10个部门，地方层面则积极一些。地方性法规中省级地方性法规15件，较大市级地方性法规1件。地方政府规章中，省级政府制定的39件，较大市级政府制定的31件。至今我国全部省级地方和43个较大市（占较大市总数的88%）均通过地方性法规、政府规章或者规范性文件的形式对规范性文件的制定或者备案等程序进行了专门规定，其中100%的省级地方是通过法规或者规章形式规定的，26个较大市是通过法规或者规章形式规定的，占六成，17个较大市是以规范性文件形式制定的，占四成。我国规范性文件管理的法制化程度还是比较高的。从规范性文件管理的具体程序看，备案程序的法制化程度较高，制定程序次之，其他程序，如异议审查等则很少。
　　三、行政执法
　　《湖南省行政程序规定》第四章规定了行政执法程序。我国《行政处罚法》和《行政许可法》两部法律中分别对行政处罚和行政许可的程序进行了较为详细的规定。《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》也对行政执法程序进行了规定。笔者经过对“行政执法”做标题检索后，查询到有22件部门规章中对行政执法程序进行规定，分别涉及质量监督检验、测绘、农业、新闻出版、交通、煤炭、林业、文化、专利、地震、商检、电力、盐业行政管理等19个领域；153份部门规范性文件对行政执法证、行政执法文书、执法调查取证等行政执法的具体制度进行规定，涵盖工商行政、海洋、商务、安全生产、产品认证、知识产权、卫生、通信、环境、工业和信息化、人民防空等32个领域。
　　经笔者统计，14个省、自治区、直辖市以法规或规章形式对行政执法程序做了综合规定，占总数的45%；20个省级政府规章对行政执法证制度做了专门规定，占总数的65%；8个较大市以法规或者规章形式对行政执法作了综合规定，占总数的16%；5个省级地方、25个较大市以法规或者规章形式对文化或者城管综合执法事项进行规定，分别占省级地方总数的16%和较大市级地方总数的51%。标题中含有“行政执法程序”的地方规范性文件中，有3个省级政府职能部门制定了行业执法的程序，1个较大市政府制定行政执法程序的综合规定。还有相当部分的法规和规章是针对行政执法监督和行政执法责任制的规定，本文将在探讨行政监督部分进行分析。
　　四、听证与公开
　　听证是行政程序中主要的程序之一，《湖南省行政程序规定》第六章规定了行政听证。笔者以“听证”和“行政听证”作为关键词进行全文检索后发现，自1996年《行政处罚法》后，听证在行政管理领域使用范围逐渐扩大，至今已经有8部法律、22部行政法规、50部法规性文件中有关听证的规定。另外还有228件部门规章规定了听证，其中关于行政处罚的55件，行政许可的33件，行政立法和规章制定的19件，复议的5件，其他116件。标题中即含有听证的部门规章26部，其中关于听证规则的一般规定6个，其余都是针对具体行政行为的听证，关于行政处罚的8个，关于行政许可的6个，调查听证5个，价格听证的1个。
　　地方性法规中规定听证的738件，其中标题含“听证”的地方性法规11部，9部规定的是立法听证，2部规定行政处罚听证。地方政府规章共554份涉及听证，标题含“听证”，专门对听证进行规定的地方政府规章60部，其中关于行政处罚听证的28份，行政许可听证的9份，决策听证的8份，复议听证的4份，价格听证的4份，规章制定听证的3份，关于商业网点设置听证的2份，关于行政听证的一般规定2份。文本中提及听证的地方规范性文件6755份，标题含有“听证”的195份，关于行政处罚听证的28份，许可听证的39份，价格听证的33份，重大决策（重要事项）听证37份，信访听证22份，复议听证9份，规划听证6份，关于听证的综合规定4份，其他的17份。
　　行政听证在我国的立法最早是自1996年开始规定的，从立法的时间轨迹看，地方政府的反映更积极一些，地方政府规章中关于听证的规定在1997年达到最高值，当年14个地方制定了关于听证的专门规章。国务院部门则是在2002年达到最高。
　　经过笔者统计，共有29个省、自治区、直辖市以法规、规章或者规范性文件的形式专门对听证进行规定，占省级总数的94%；其中只有云南省政府是以规范性文件形式规定的，其他地方都是以地方性法规或者规章的形式规定的。在全国省级地方中，河南、福建两省没有统一对行政听证进行规定，但是两省政府的部分职能部门规定了特定管理项目的听证程序。较大市中有22个以规章或者规范性文件的形式专门对听证进行规定，占总数的45%，其中14个较大市是以规章形式规定的，占总数的29%。此外，还有5个地方政府的职能部门以规范性文件形式规定了特定管理事项的听证。从全国的情况看，听证制度作为从国外“舶来”的一项行政程序制度在全国已经呈现出比较高的普及率，在行政决策、行政处罚、行政许可、行政复议、信访等行为中都有体现。
　　《湖南省行政程序规定》第七章规定了行政公开的程序。笔者以“公开”作为关键词进行全文检索，已经有96部法律、88部行政法规、609份法规性文件、2259份地方性法规、2194份地方政府规章、41123份地方规范性文件中提及“公开”。笔者再以“公开”为关键词进行标题检索，除《政府信息公开条例》作为专门对政府信息公开进行规定的行政法规外，还有13份法规性文件专门对政务公开、村务公开、厂务公开进行规定；12份部门规章对公开进行具体规定，其中，较早的是1997年12月16日制定的《村集体经济组织财务公开暂行规定》。规定“信息公开”的部门规范性文件60件，规定“政务公开”的50件。
　　地方上，20部地方性法规的标题中有“公开”字样，其中规定村务公开的6部、厂务公开（企务公开）的12部、政务公开的2部。地方政府规章中有21部标题中含有“政府信息公开”，其中省级政府10个、较大市级政府11个。标题中有“政务公开”的地方政府规章10份，其中省级政府5个、较大市级政府5个。此外，还有1264份地方规范性文件的标题中含有“政务公开”或者“政府信息公开”字样。根据笔者统计，目前30个省级地方和全部较大市级地方都通过法规、规章或者规范性文件的形式对政府信息公开、政务公开、行政公开进行了专门规定，其中共有15个省级、14个较大市级地方是通过法规或者规章的形式专门进行规定的，分别占省级地方总数的45%、较大市级地方总数的29%。
　　五、行政监督与责任追究
　　《湖南省行政程序规定》第八章规定了对行政系统的监督及其方式。笔者以“行政监督”为关键词进行标题检索后发现，在很多国务院部门和地方政府规章中，行政监督指的是行政机关对某行业或者某领域的监督，和《湖南省行政程序规定》中行政监督的含义差异很大。笔者以“执法监督”为关键词进行标题检索，14件部门规章、15件部门规范性文件直接规定了行政执法的监督制度，涉及海事、交通、质检、建设、司法、税务、公安等20多个领域。
　　地方上，13部地方性法规标题中含“执法监督”字样，其中9个省级法规、3个较大市级法规；40部地方政府规章标题中含“执法监督”字样，其中18部省级规章、12部较大市级规章。还有112件地方规范性文件标题中含“执法监督”字样，其中省级8件、较大市级7件以及地方政府职能部门发布的近百件。笔者以“依法行政”为关键词进行标题检索，地方政府规章中，陕西制定了综合的依法行政监督办法。综合上述规范，全国共有26个省级地方、16个较大市级地方以地方性法规、规章或者规范性文件形式专门规定了执法监督（行政监督），分别占省级地方的84%、较大市级地方的33%；其中24个省、13个较大市是以法规或者规章形式规定的。
　　《湖南省行政程序规定》第九章规定了责任追究，提出实行行政问责制度，对行政机关及其工作人员的行政违法行为进行责任追究。笔者以“责任追究”作为关键词进行标题检索，从国家层面上规范责任追究的国务院2001年4月21日制定的《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》，之后又有2部法规性文件规定责任追究的具体制度，国务院部门中有7个以部门规章形式规定责任追究，更多的部门以规范性文件形式规定责任追究，涉及铁道、交通、林业、防火、国土资源、教育、财政、税收、卫生、工商、文物、保险、建设、质检、人民银行等十多个领域。
　　汇总上述法律规范的情况后，笔者发现，全国全部省级地方均以法规、规章或者规范性文件形式规定了行政执法责任追究或者行政执法责任制，其中28个省、自治区、直辖市以法规或者规章形式进行规定，占总数的90%。全国43个较大市以法规、规章或者规范性文件形式规定了行政执法责任追究或者行政执法责任制，占总数的86%，其中24个较大市是以法规或者规章形式规定的，19个较大市是以规范性文件形式规定的。
　　六、初步结论
　　通过对我国现行法律规范体系中有关行政程序的规定进行梳理后，笔者发现从1985年之后，行政程序的规定逐渐增多。我国现行法律规范体系中关于行政程序的规定已经比较多，尤其是在部门规章、规范性文件和地方性法规、地方政府规章以及地方规范性文件层面上。
　　本文讨论的七项制度的规范化程度在省级和较大市级的情况基本一致，规范性文件、行政责任追究、行政公开、行政听证四项制度的规范化程度最高，其中规范性文件、行政责任追究两项制度在省级已经达到100%，在较大市级分别达到86%和88%。行政公开在省级达到97%，在较大市级达到100%。行政听证在省级达到94%，在较大市级达到45%。行政监督在省级达到84%，在较大市级达到33%。行政执法的综合规定的比例不高，在省级达到45%，如果加上对行政执法证、行政执法主体等规定，则行政执法的比例要更高一些。行政决策的比例最低，在省级达到32%，较大市级达到41%。
　　从七项具体制度的比较看，规范性文件和行政责任追究两种制度的规范化和法制化的程度在全国范围内都很高，基本实现全国普及。行政听证和行政公开两种程序略有差异，行政公开的规范化程度高些，行政听证的法制化程度高些。行政决策和行政执法的规范化和法制化程度都在50%以下。
　　综合上述分析，笔者认为，行政程序的立法在全国范围内都呈现出明显的对法律、国务院决定进行贯彻落实的“回应型”立法的特征。总体上看，2004年之前，国务院部门和地方政府对于行政程序的立法更多体现对成文法中有关程序规定的落实和细化，较少出现自主立法。2004年之后，各部门和各地方对《国务院推进依法行政实施纲要》、国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》中关于程序的规定也都采取了积极的回应态度，这在一定程度上证明了官方对程序的接受程度和推广力度大为提高。
　　上述分析同时证明，中国正在从一个传统上重实体轻程序的国家走进程序时代。经过十多年的发展，规范性文件、行政听证、行政公开、责任追究等行政程序在全国具有比较高的普及率，针对这些制度制定全国统一的行政程序法已经具备比较充分的现实法制基础。对于法制化程度较低的特别行为程序来说，虽然存在一定的立法难度，但是从另一个角度说，也是迫切需要全国统一立法进行规范的。一个现象也从另一个角度证明进行全国统一行政程序立法的必要性，在本文分析的法律规范中，几个主要的法律用语之间差别不大，含义差别最大的是行政监督，《湖南省行政程序规定》中使用的行政监督和其他绝大部分法律规范中使用的行政监督的含义迥然不同。这种情况与我国理论研究不足，实践中缺乏上位法的规定有直接关系。各地关于行政问责的范围和情形千差万别也在一定程度上可以佐证。

        作者：法治政府研究基地学术委员会主席 应松年教授