［摘要］如何构建现代公共文化服务体系是当前学术界与宣传文化部门普遍关注的热点问题。构建现代公共文化服务体系，应研究和把握其内在属性和发展规律，正确认识和妥善处理基本与非基本、共性与个性、管理与治理、政府与市场、中央与地方、事业与产业、网点与网络、建设与管理等若干关系，推进传统文化事业向现代公共文化服务转变。
［关键词］公共文化服务；文化管理；文化政策
［基金项目］2014年度国家社科基金艺术学重大项目“文化治理能力和体系现代化建设研究”（14ZD04）阶段性成果
［作者简介］祁述裕， 国家行政学院社会和文化教研部主任、文化政策与管理研究中心主任、教授、博导；曹伟，全国宣传干部学院教务处副处长、国家行政学院博士。
党的十八届三中全会提出了构建现代公共文化服务体系的重大任务。中办、国办于近期印发了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》（以下简称《意见》）。贯彻落实《意见》，加快推进传统文化事业向现代公共文化服务体系转变，应准确把握现代公共文化服务体系的特点和规律，正确认识和妥善处理八个方面的关系。
一、基本与非基本
当前，对什么是公共文化服务有一个理论和认识上的误区，就是把基本公共文化服务等同于非基本的公共文化服务或者直接等同于公共文化服务。比如，关于标准化、均等化，中央强调的是推进基本公共文化服务标准化、均等化，而不少人却主张公共文化服务的标准化、均等化。在全国人大关于公共文化服务立法过程中，有不少人提出科学界定拟立法的法律文件名称，认为用公共文化服务保障法的表述不合适，主张用基本公共文化服务保障法或公共文化服务促进法的概念。这些情况都说明，当下，对什么是公共文化服务存在着基本公共文化服务与非基本的公共文化服务的争论。
基本公共文化服务，一般是指与经济、社会和文化发展水平和人民群众的基本文化需求大体适应、大致均等的公共文化服务。比如，读书看报、收听广播、观看电视、参加文体活动等。基本公共文化服务主要由政府主导、财政保障，人民群众免费或优惠享受，提倡标准、均等。非基本的公共文化服务，一般是指超出经济、社会和文化发展的平均水平，主要满足人民群众或部分人群超出基本文化需求外的更高层次和水平的公共文化服务。比如，观看高档演出、接受高雅艺术培训教育等。非基本公共文化服务主要由市场主导、社会参与、政府引导，人民群众有偿享受，提倡多样化、差异化。基本公共文化服务与非基本的公共文化服务作为公共文化服务的一体两翼，随着经济、社会和文化发展水平的提高特别是国家财力的增强，二者会相互转换、逐渐融合。
把基本公共文化服务与非基本的公共文化服务混为一体，容易由此混淆政府、市场以及社会力量在公共文化服务体系建设中的责权利，并容易由此得出公共文化服务应全部由政府主导、财政保障的结论。反之，处理好了基本公共文化服务与非基本的公共文化服务的相互关系，就有利于合理划分政府、市场、社会责任，调动全社会共同参与公共文化服务，量力而行、尽力而为。因此，应准确把握公共文化服务的内涵与外延，正确认识和妥善处理好基本公共文化服务与非基本公共文化服务的关系，按照基本与非基本“两条腿走路”的原则，在推进基本公共文化服务标准化、均等化的同时，不断提升非基本公共文化服务水平。一方面，在基本公共文化服务上，要以“保基本、兜底线、管覆盖，满足人民群众基本文化需求”为目标，按照“政府主导、财政保障，适度市场配置”的思路，大力推进基本公共文化服务标准化、均等化；另一方面，在非基本的公共文化服务上，要以满足人民群众多样化多层次精神文化需求为立足点，按照“市场配置、社会参与、政府引导”的设立，大力推进非基本的公共文化服务多样化、精准化。
二、共性与个性
共性与个性，主要是指人民群众文化需求和满足人民群众文化需求的方式形式上的共性与个性。一个国家内部的文化既有共性也有个性，尤其是我们这么一个大国，不同地区、不同人群在文化传统、文化需求、消费习惯、消费条件上或多或少地存在着差异，有些甚至还很大。过去我们在公共文化服务建设上对这个特性把握不够，一些重大文化惠民工程建设和产品供给上，实行计划配置、统一供给，结果供给与需求未能有效对接，人民群众有意见，好心没办成好事，被称为“一刀切、一锅煮”、“被消费、被服务”。现代公共文化服务一个突出特点就是既尊重服务对象的普遍性文化消费需求和习惯，也考虑服务对象在文化消费需求、文化消费习惯和消费条件等方面的差异性，在公共文化服务上更加注重供给与需求的有效对接。因此，构建现代公共文化服务体系就应正确认识和妥善处理好共性与个性的关系，在彰显共性的同时体现个性，在体现个性的同时彰显共性，切实保障公共文化服务供给与需求有效对接。
一方面，要在需求满足上把握共性与个性的关系。既要满足共性也要照顾个性化需求，更多地向满足个性化需求转变。满足共性需求就要大力推进基本公共文化服务标准化、均等化。但这个标准化、均等化主要是指公共文化服务设施建、管、用和公共文化服务工作机制的标准化，以及人民群众享受基本公共文化服务质与量的均等化，不是绝对的标准化、均等化，也不是服务内容的标准化、均等化。同时，在提倡标准化、均等化的前提下，适当提倡个性化、差异化。满足个性需求主要是做好非基本公共文化服务，为不同区域、不同人群的服务对象提供分众化、精准化的公共文化服务。在具体工作中，要坚持以需求导向、效能优先为原则，以促进需求供给与需求有效对接为目标，通过发放补助补贴、建立需求征求和服务反馈机制、建立公共文化服务目录、提供“公共文化服务包”、开展菜单式和订单式服务等方式，让服务对象自主选择、更好享受基本的公共文化消费和服务。此外，还要始终把社会效益放在首位，加强对公共文化服务的管理和引导，提升公共文化服务的正能量，满足人民群众对公共文化服务的共性需求。另一方面，要在公共文化服务体系建设管理上把握共性与个性的关系。主要是在建立健全国家基本公共文化服务保障标准、公共文化设施建设管理服务标准、公共文化服务标准化工作机制等标准，确保国家标准严格执行并保证服务质量的前提下，鼓励各地各部门因地制宜建设、管理、使用公共文化服务设施，提供各种形式和内容的公共文化服务。
三、管理与治理
十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的新命题，也是对完善中国特色的文化管理制度，推进文化治理体系和能力现代化提出的新任务，对构建现代公共文化服务体系必将产生深远的历史影响。长期以来，我国公共文化服务一直是政府主导和文化事业单位垄断的传统文化事业模式，近年来，这种状况得到了很大改善，但与构建现代公共文化服务体系、推进文化治理体系和能力现代化的目标和要求还有很大距离。现代公共文化服务具有主体开放和多元治理等特性，政府、市场、社会共同参与公共文化服务的供给、服务和管理。从这个意义上讲，构建现代公共文化服务体系就要贯彻落实十八届三中全会关于推进国家治理体系和能力现代化的要求，加快推进政府为主的文化管理模式向全社会参与的文化治理模式转变。
不过，应该认识到，推进文化治理不是要削弱、取消政府文化管理。公共文化服务商品属性和意识形态属性、经济效益和社会效益都很突出，必须加强政府对文化的管理。应正确处理管理与治理的关系，把二者有机结合起来。一方面，应认识到构建现代公共文化服务体系本质上是建立和完善文化治理体系、提升文化治理能力的过程，妥善处理好政府与市场、社会的关系，鼓励和引导市场和社会力量参与公共文化服务。积极培育和发展文化非营利组织，推进文化志愿者服务，支持群众自办文化，探索基层文化自治，构建政府、市场、社会组织和人民群众共建共治共享公共文化服务的局面。另一方面，要充分认识作为公共产品的公共文化服务，既有意识形态属性，也有公共产品属性。要从防止市场失灵，维护意识形态安全和文化安全，确保服务质量出发，加强和改进政府对文化的管理。尤其要牢固树立以人民为中心的工作导向，强化对公共文化服务的导向管理、市场监管和质量监控。
四、政府与市场
十八届三中全会《决定》提出，经济体制改革核心问题是要处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，同时要更好地发挥政府作用。这对构建现代公共文化服务体系具有很大的启发指导意义。尽管构建现代公共文化服务体系有着自身的特殊属性和要求，不能简单地套用和照搬对经济领域提出的要求，但是如何适应社会主义市场经济体制，处理好政府与市场的关系，更好地发挥市场与政府的作用，同样也是深化文化体制改革、构建现代公共文化服务体系绕不开、躲不过、拖不得的重大理论和现实问题。构建现代公共文化服务体系既要尊重和运用市场规律，又要更好地发挥政府的作用。从非基本的公共文化服务来看，这类公共文化服务不属于基本公共服务范畴，除特殊的文化产品和文化服务外，应使市场在配置文化资源、调节文化供给、提升服务质量中起决定性作用。从基本公共文化服务来看，这类公共文化服务属于基本公共服务范畴，应由政府主导、财政保障，但其实现方式可以多种多样，可以在使政府发挥保基本、兜底线、管覆盖作用的基础上，引入市场力量和社会力量，依靠市场机制来实现基本公共文化服务的生产与供给，从而更好地发挥市场在基本公共文化服务中的职能。
处理好政府与市场的关系，一方面，应发挥市场在文化资源配置、文化需求满足、文化服务调节中的积极作用。不管是基本的还是非基本的公共文化服务，除特殊产品和服务外，在实现方式手段上都要大力引入市场机制和竞争机制。在基本公共文化服务领域，在政府主导、财政保障的基础上，运用政府购买服务、服务外包、定向补助、委托经营等多种形式，引导市场力量参与基本公共文化服务的创作生产、供给服务以及公共文化服务设施的建设、管理、使用和运营。在非基本的公共文化服务中，除特殊领域和行业外，一律要向市场全部开放，让市场力量进入公共文化服务各个领域和环节。另一方面，基本公共文化服务和非基本的公共文化服务，都应发挥政府在导向调控、市场监管、质量监控等方面的职能和作用，实现由办文化向管文化转变。基本公共文化服务领域，政府主要是履行主导责任，做好发展规划，落实财政投入，建好服务体系，确保基本公共文化服务效能效果；在非基本文化服务领域，政府主要是简政放权，建立健全非基本公共文化服务开放目录，培育和壮大公共文化服务市场主体和社会主体，引导和鼓励市场和社会力量全面进入公共文化服务各领域各环节。
五、中央与地方
地方政府是提供公共文化服务的首要责任主体，但是，当前我国公共文化服务上普遍存在着地方政府主体责任落实不到位、积极性不高的问题。近年来，在公共文化服务设施建设上出现的“建一批、死一批”的现象，一个重大原因就在于地方政府在公共文化服务体系建设上，主体责任得不到落实。如果地方政府的主体责任无法落实，财政投入无法保障，构建现代公共文化服务体系将成为一句空话。因此，构建现代公共文化服务体系，就应妥善处理好中央政府与地方政府的关系，把二者积极性调动起来。一是结合实施国家基本公共文化服务指导标准（2015-2020年），尽快建立与地方实施标准相衔接相匹配的国家基本公共文化服务保障标准。按照事权与财权统一、责权一致的原则，明确国家基本公共文化服务的内容、种类、数量和水平，细化应具备的公共文化服务基本条件，落实各级政府在公共文化服务上的保障支出责任。二是加大财政转移支付力度，加快建立健全贫困地区公共文化财政保障机制，增强经济欠发达地区公共文化服务的财力。三是配合深化财税体制改革和简政放权，建立健全地方公共文化服务保障机制，增强地方政府发展和保障公共文化服务的能力。四是健全政府责任与绩效考核机制。以基本公共文化服务保障标准为基础，以服务效能为导向，加快制定和完善政府公共文化服务考核指标和考核办法，将公共文化服务体系建设纳入科学发展考核体系和领导干部政绩考核指标体系。
六、事业与产业
公共文化服务既是特殊的文化事业，同时，也是特殊的文化产业。公共文化服务实现的手段方式可以多种多样，也可以引入市场机制和竞争机制，通过政府有形之手、市场无形之手和社会自治之手共同来做。从实践和经验看，产业部门和市场主体能够提供好的公共文化服务。比如，这些年来，以万达为代表的民营电影院线占据了国内电影院线市场的半壁江山，成为国内满足群众观看电影需求的主力。很多民营的体育场（馆）、博物馆、书店以及新浪、百度、搜狐、酷狗等媒体就给社会提供了体育健身、艺术鉴赏、阅读、音视频及新闻信息服务等公共文化服务。此外，部分文化事业单位也可借鉴产业部门建立内部竞争机制和管理运行机制，开展市场经营，增强造血能力。台北故宫博物院注重挖掘馆藏文物价值，2013年，开发文化创意产品就实现9亿新台币的收入，直逼10亿元新台币的门票收入。故此，应正确处理好文化事业与产业的关系，通过产业与事业的共同发展，促进公共文化服务做大做强做优。
一是大力发展文化产业。把发展文化产业，促进文化产业与公共文化服务需求有效对接，作为构建现代公共文化服务体系的重中之重来抓。采取政府购买服务、发放文化消费补贴（消费券）等方式，引导和鼓励市场主体开发和提供与公共文化服务需求有效的产品和服务。二是推广无锡引入专业公司运营图书馆等经验，采取政府购买服务、委托经营等方式，引导和鼓励各类市场主体和社会力量参与公共文化服务设施运营和管理。三是建立健全“文化造血”机制，鼓励符合条件的国有文化事业单位，实施企业化管理，发展文化产业，开展市场经营，提高公共文化服务的能力和质量。改革文化事业单位“收支两条线”财政管理制度，支持公共博物馆、文化馆、图书馆、体育馆等文化事业单位，在搞好基本公共文化服务的前提下，依托特色文化资源和服务条件，开展适度产业经营。
七、网点与网络
构建现代公共文化服务体系就要求建立上下打通、左右互联、内外共享的网络，实现公共文化服务的全覆盖、全响应。一方面，既要建设完善图书馆等一大批实体性的公共文化服务设施网点，又要打破区域、所有制、部门行业束缚，对一个区域内的所有公共文化服务设施实施整体规划、资源整合和统筹利用，并面向公众统一开放使用；另一方面，在建设实体性的网络的同时，又要利用互联网等高新科技，建设公共文化服务的数字化网络体系，打造实体性网络与数字化网络结合的服务体系，实现公共文化服务数字化、移动化、智能化；此外，还要以固定的网点为阵地，以流动服务或移动服务为途径，将公共文化服务优势资源和服务向农村、边远地区等延伸。从这个意义说，我们要构建的现代公共文化服务体系是一张特殊的网，这张网既是有形的，也是无形的；既是固定的，也是移动；既是稳定的，也是动态的。过去，我们在建设公共文化服务体系时，更多的是重视点的建设，重视单个的实体性的文化馆、文化站等公共文化服务设施，忽视了各个点的整合成网，忽视了固定服务与流动服务的结合，导致公共文化服务部门分割、各自为战，资源未能最大化利用，整体效益不佳。相反，一些地方采取流动配送、连锁经营、总分馆制、联盟制等措施，鼓励公共文化服务机构和场所开展网络化服务、流动服务，有效整合了文化服务资源，提升了自身公共文化服务的质量和水平。因此，构建现代公共文化服务体系就应正确认识和处理好网点与网络的关系，坚持网点与网络、固定与流动、实体与虚拟相结合，既要建好网点，更要建好网络，以固定设施为点、流动服务为线、数字化服务为拓展，构建成一个整体联动、资源统筹、整合利用的公共文化服务设施网络，确保公共文化服务这张网织得牢、盖得住、用得活。
为此，一方面要加快实体性公共文化服务网络建设。一是要着眼于完善公共文化服务网络，加快公共文化服务基础设施和场馆（所）建设。尤其要编制好城乡一体公共文化服务建设规划，科学布局、统筹规划和合理建设好各类公共文化服务设施项目，实现城乡基层公共文化服务的互联互通、一体运行。二是要打破区域、部门、行业、所有制等限制，采取院线制、联盟制、连锁经营等模式，推进文化系统内外各类公共文化服务资源统筹利用、协同发展。三是要适应人口流动加速、资源配置失衡的情况，以固定设施为支撑，采取总分馆制、集中配送、“送戏下乡”等形式，加快发展面向基层的公共文化流动服务。另一方面，要积极运用互联网、物联网、云计算、大数据、等现代科学技术，加快建设公共数字文化服务体系，加快提升公共文化服务的数字化、网络化、智能化、移动化水平。
八、建设与管理
当前，覆盖城乡的公共文化服务基础设施网络基本建成，但也存在不少问题。一个是从建设上看，很多设施布局不够合理，功能不够完善。主要是按县、乡、村等行政层级而不是按照服务人口规模、服务半径距离等因素来规划建设各类公共文化服务设施，公共文化服务设施布局不同科学、功能比较单一、横向之间缺乏资源整合和统筹利用。另一个是重建设轻管理使用的情况比较普遍，对这些场馆设施是否与公共文化需求有效对接，是否能够管理好、运营好等重大问题，却研究不够、解决不力。为此，正确处理好建设与管理的关系，坚持建管并重，既要建好，更要管理好使用好，确保各类基础设施效益发挥好。一方面，要科学规划、合理布局建设好各类公共文化服务设施。一是对现有的存量公共文化服务设施，要以方便群众享受公共文化服务为前提，做好统筹整合利用，并结合公共文化服务需求做好内部改造升级，提升服务能力。二是对增量的公共文化服务设施，要规划先行，审慎做好建设规划论证。要充分考虑服务人口规模、服务半径等因素，按照确保公共文化服务与服务对象需求有效对接，便于服务对象享受公共文化服务的原则，科学规划、合理布局各类公共文化服务设施。尤其要积极推进公共文化服务设施向自然村、微社区延伸拓展，提高公共文化服务的覆盖率和可获得性、便捷性。另一方面，要在加快建设的基础上，坚持建设与管理并重，更加注重软件升级和管理升级，切实提高现有存量设施和增量设施的使用效益。一是更加注重对各类公共文化服务设施的内部管理、运营使用的监督指导。二是健全公共文化设施管理和服务标准，提高公共文化服务设施建设、管理、使用和运营服务的标准化水平。三是加强并改进对公共文化服务的需求征集、创造生产、产品供给、服务提供、质量监控、评估反馈考核等管理，提高公共文化服务的质量和效能。
［参考文献］
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