过去10年，生态环境问题更加备受关注，全社会都在反思，经济发展是否值得以牺牲环境为代价，如何推进生态文明建设，实现可持续发展。这种反思充分说明，社会在进步。为了保护生态环境，全社会掀起了一场由政府主导的生态环境保卫战，不仅制定了可识别的强制性减排目标，而且运用了一系列管制工具倒逼企业转型，激励绿色生产和消费。应该说，到目前为止，这场生态环境保卫战的阶段性成效是显著的。从2005年到2015年，能源消耗弹性系数下降了75%，单位GDP污染物排放下降平均超过40%。然而，仅就大气环境而言，像奥运蓝、OPEC蓝等出现的间断性大气质量改善主要是靠一次次运动式环境执法实现的，不仅成本巨大，而且运动之后的大气质量恶化也非常迅速。在这场由政府主导的生态环境保卫战中，虽然各级政府一直将其表述为生态环境治理，但实则主要以管制为主要特征，治理思想很少有体现。这种生态环境保护模式带来了一个不可避免的后果，就是管理者与被管理者之间不可调和的利益冲突。这种冲突又强化了我国生态环境保护的行政管制和政府主导。回顾过去10年我国生态环境保护实践，产生上述治乱循环关键原因，就是没有用治理思想建立一个生态环境保护的长效机制。 

　　 一、传统生态环境保护模式存在的问题 

　　（1）经济增长和生态环境保护目标冲突随着经济进入新常态更加凸显。 

　　经济增长和生态环境保护，一直是我国各级政府两个非常重要目标。在经济高速增长时期或在生态环境承载能力较高时期，两大目标之间矛盾并不非常尖锐，因为增长的溢出效应一定程度上可以消除生态环境恶化对社会造成的影响。但随着经济增长进入新常态，增长的溢出效应迅速减弱，而生态环境恶化累积效应却快速增强，后者导致生态环境承载能力迅速下降。在这个逆向变动时期，以政府主导和行政管制为主要特征的生态环境保护模式，使两大目标之间冲突更加凸显。这种冲突的一个典型表现就是，两大目标之间相对重要性阶段性交互出现。即当生态环境保护对经济增长影响超越政府底线，保护就会相对松懈，当生态环境恶化产生的影响超过增长溢出效应，保护就会被相对强化。这种阶段性交互形成了一次次运动式环境执法，也形成了我国独特的生态环境质量阶段性改善的现象。 

　　（2）政府治污目标与企业逐利动机之间冲突在经济下行期间变得更加突出。 

　　在政府主导的生态环境保护中，强制性的行政管制本身就会将政府与企业推向对立面。企业总是一个利益最大化者，最大限度利用生态环境资源是其理性选择，尤其在生态环境资源近乎免费的情况下，企业耗竭性使用生态环境资源是必然的。面对强制性管制，为最小化利用生态环境资源成本，企业总是会选择隐蔽的生态环境资源使用方式，以逃避监管部门的检查。向沙漠排污、向地下水渗污，夜间排污，间歇性使用治污设备等，都是可以预见的企业行为。然而，企业的上述行为在经济状况较好时，因为利润空间较大，相对程度较弱，但在经济下行期间，原本就很微薄的利润，在没有外部有效帮扶的情况下，对不断升高的环境成本非常脆弱。所以在经济下行期间，企业如果要生存，这种隐蔽性减排行为就会越普遍越隐蔽。后者一方面增加了监管成本，另一方面增加了深度污染风险。而在经济下行期间，地方政府更没有意愿和能力在监管中兼顾企业利益诉求。

（3）民众与政府之间冲突随着民众自我健康意识增强变得更加普遍。 

　　由于是政府主导，所以强调行政管制，后者往往将其它主体排斥在生态环境保护之外。其主要表现就是，不向社会及时充分公开生态环境质量信息，不向社会及时披露环境事件进展和处理信息，遇到环境群体性事件采取粗暴方式解决，等等。由于民众无法得到充分信息，一方面导致民众知情权没有得到尊重，参与环境保护的意识相对变弱，在生态环境保护中全民参与度较低，另一方面导致民众对所有与环境有关问题非常敏感，随着自我健康意识增强，出现更为普遍的盲目性环保行为。最新研究表明，自2010年以来，我国因环境问题出现的群体性事件，以每年9.6%速度递增。环境群体性事件最主要原因就是，在生态环境保护中，政府主导忽视了民众利益诉求，民众因环境问题发出的抗议总被监管部门认为是源于无知。由于生态环境保护中，没能走群众路线，没能发挥群众积极性，导致了民众在自我健康意识增强之后环保意识依然较弱。前者主要表现就是，各地推行的垃圾分类处理，资源循环利用，保护环境从身边做起等倡议活动一直推进缓慢。尽管节约型社会提出了10多年，但全社会节约意识却依然很淡漠。 

　　二、运用治理思想构建生态环境保护新机制 

　　破解我国生态环境保护困境，关键需要在生态环境保护中，运用治理思想构建生态环境保护新机制，实现生态环境治理能力现代化。具体而言，生态环境治理新机制建立需要在以下几个方面取得突破。 

　　（1）完善制度体系，将政府责任确定为所有生态环境保护制度核心内容。 

　　生态环境保护作为一项公共品，理应是政府之责，所以各级政府在制定生态环境保护法规时，核心内容应是明确自己责任，而非民众责任、企业责任。的确，生态环境保护，大家都有责任，尤其是生产和消费主体的企业和民众。但我国现行各种生态环境保护方面的法律法规，责任主体却是企业和居民，虽然在一些考核性文件和制度中，将生态环境保护列为一项政府考核指标，但对政府责任界定主要是管理方面。为此，我国需要调整生态环境保护制度建制思想，将政府在生态环境保护中的责任界定作为生态环境保护所有制度核心内容。完善生态环境保护法律法规体系上，首先需要将《中华人民共和国环境保护法》修改为《中华人民共和国生态环境保护法》，作为整个生态环境保护的纲领性法律文本。在此基础上，通过制定《生态环境信息公开条例》、《重大生态环境事件处置条例》、《生态环境税》、《生态环境保护财政补偿办法》等进一步明确政府在生态环境保护具体事务上的责任和执法权限，建立政府履责不力可识别可执行的追责机制。 

　　（2）建立生态环境保护多中心治理体系，提高生态环境保护社会参与度。 

　　生态环境保护是一个纯公共品，一种长期效益显著短期效益微弱的公共品，这类公共品成本分担最可能出现搭便车现象。此外，生态环境保护是一个非地方性公共品，无论是成本还是受益，外溢性非常高，这类公共品基层政府供给的激励非常低。无论哪个方面，如果不能让生态环境保护的利益相关方在其供给中感知到权益保障，他就不可能有太高激励将这类公共品供给视为自己一份责任，更不可能将分担这类公共品供给成本视为一份担当。所以，面对生态环境保护这类特殊公共品，需要选择多中心治理模式，将所有利益相关主体纳入到生态环境保护这个公共品供给中，从论证到制度制定再到信息披露等，所有过程都应有机制确保各方权益得到保护和尊重。为此，在我国生态环境保护中，应明确民众和企业在生态环境保护中的正当权益，并对政府维护这种正当权益的责任建立约束性条款。例如，政府为达到减排目标，在强制性要求企业间断性停产或减产，甚至淘汰所谓的高能耗高污染产能时，需要对相关当事主体有明确的补偿机制。 

       （3）多用经济治理少用行政管理方法，让民众有自由选择的权利。 

　　以政府为主导的生态环境治理，主要方法就是管制。这种治理方法因为没有给企业和居民自由选择的机会，所以容易使企业和居民产生对抗情绪。如果在生态环境保护上，将决策权让渡给企业和居民，那不仅可以降低制度执行成本，而且可以形成生态环境保护的社会氛围。然而，在我国，现行的各种环境保护规章制度，很少选择经济治理方法，虽然排污权交易制度早在2002年开始就在部分地区试点，但即使今天，其在环境保护中的作用也非常有限。大量研究表明，生态环境保护必须要跳出管制思维，应充分发挥市场力量，因为市场力量会驱动企业自发转型。在引入市场机制方面，既要包括生产要素市场，也要包括商品市场。前者就是完善包括自然资源在内的生产要素税价体系，体现要素稀缺性，让税价引导企业生态环境资源使用。后者通过规范企业产品信息公布行为和建立企业生产流程信息数据库，让消费行为倒逼企业绿色转型。通过治理方法转换，化解经济增长与生态环境保护之间矛盾。